比特幣應當如何監管？

作者：陳興（中泰宏觀首席分析師）

執業證書編號：S0740521020001
概要
監管風險或是比特幣為代表的資產面對的最大挑戰。那麼，各經濟體對於比特幣合法性如何認定？又是怎樣進行監管的呢？本文對此進行展開分析。

• 支持地區居多，半數認定合法。根據Coin Dance的統計，在全球257個經濟體中，超半數經濟體認定比特幣合法。按照收入水平來劃分，在認定比特幣為非法或對其進行限制的經濟體之中，超過70%為低收入經濟體或中低收入經濟體，高收入經濟體中無一認定比特幣為非法。而從對比特幣性質的認定上來看，超過60%的經濟體認為比特幣具有某種程度的貨幣屬性。

• 監管模式各異，哪種更具優勢？當前全球對比特幣的監管主要形成了多頭監管和集中監管兩種模式。作為比特幣交易活動最為活躍的國家之一，美國對數字貨幣採用的就是分散監管、多頭監管的模式。美國國稅局（IRS）在稅務系統中將比特幣視作財產，而金融市場監管主體從各自視角出發，也逐漸把比特幣納入監管範疇。首先，美國商品期貨委員會（CFTC）把比特幣合理定義為商品並推出了相關衍生品。其次，美國證監會（SEC）也是比特幣相關活動監管的重要主體之一，其發布報告明確將ICO視為證券發行的立場，而SEC對於比特幣相關金融產品推出態度較為謹慎。最後，比特幣在美國不僅要受到證券監管架構的約束，還要受到貨幣監管架構的約束。如紐約州金融服務局規定數字貨幣業務經營者要獲得「比特許可」。歐盟「各自為政」，合作也漸增強。歐盟對比特幣的監管基本上處於各成員國「各自為政」的局面，並沒有施行較多的統一約束。不過近來歐盟逐漸注重對於比特幣等數字貨幣領域的反洗錢監管，力圖推動區域內的監管合作。與美國模式不同，新加坡對比特幣等數字貨幣採用的是集中監管、統一監管的模式。2017年11月新加坡金管局（MBS）即發布數字貨幣指引，明確了其在數字貨幣監管中的主體地位，而其後《支付服務法案》的推出，進一步規範了該國的數字貨幣業務開展。日本的情況同新加坡類似，日本金融廳（FSA）是監管比特幣等數字貨幣業務活動的主要機構。總結來看，分散監管的優勢在於能夠利用現有的法律框架，多種監管主體也可以並存和互為補充，但難免存在監管空白、監管重疊和監管套利等問題；而集中監管的優勢在於能夠針對比特幣等數字貨幣本身的特點來進行制度設計，更加切合相關業務需要與風險控制的要求。

• 部分大國加強限制，多數實屬無奈之舉。認定比特幣為非法的少數經濟體，大都經濟體量較小。而近期不少大國或也加入限制之列，究其原因，疫情衝擊使得經濟增長低迷，國內通脹有所抬頭，人們對於本國貨幣的信心減弱，匯率承受較大壓力。比特幣在部分程度上能夠作為信用貨幣的替代品，居民對其配置需求上升，甚至形成了替代本國貨幣的趨勢。為了防止對於本國貨幣的削弱，這些國家無奈之下出台對於比特幣的限制措施。

• 我國仍為限制態度，海外措施值得借鑒。過去我國也曾掀起過比特幣的熱潮，而監管部門關注到了其可能帶來的金融風險，對比特幣的態度也逐漸轉為謹慎限制。近期在博鰲亞洲論壇上，央行副行長李波表示，正在研究對比特幣、穩定幣監管規則。而海外發達經濟體的部分現有監管措施值得我們借鑒，如不少經濟體採用的特許經營牌照方式就取得了較好的監管效果。

新冠疫情後，以比特幣為代表的數字貨幣漲幅領跑大類資產，其原因我們在本系列報告的第一篇已進行了深入分析。但作為新生事物，比特幣也並非完美，監管風險或是其當前面對的最大挑戰。那麼，各經濟體對於比特幣合法性如何認定？又是怎樣進行監管的呢？作為系列報告的第二篇，本文對此進行展開分析。

1、支持地區居多，半數認定合法

超半數經濟體認定比特幣合法。根據Coin Dance的統計，在全球257個經濟體中，目前有132個經濟體認定比特幣合法，並未對其加以限制，佔比超過52%。如果剔除掉未搜集到相關信息的經濟體，則未對比特幣限制的經濟體佔比要超過90%，僅有14個經濟體認定比特幣為非法或對其進行限制。

限制比特幣經濟體收入水平偏低。按照收入水平來劃分，在認定比特幣為非法或對其進行限制的經濟體之中，超過70%為低收入經濟體或中低收入經濟體。高收入經濟體中無一認定比特幣為非法，僅卡達對比特幣採取限制態度。而根據區域分布來看，認定比特幣為非法或對其進行限制的經濟體之中，歐洲經濟體相對較少，僅有北馬其頓在列，亞洲和非洲經濟體則相對較多。

超六成經濟體認可其貨幣屬性。從全球各經濟體對於比特幣性質的認定上來看，超過60%的經濟體認為比特幣具有某種程度的貨幣屬性，比如可以用來作為支付手段，而接近三成經濟體將其視為商品，超過一成的經濟體將其作為財產看待。

2、監管模式各異，哪種更具優勢？

即便全球多數經濟體均認定比特幣及其代表的數字貨幣資產合法，但圍繞比特幣所展開的經營活動也需納入監管，而當前主要形成了多頭監管和集中監管兩種模式。

作為全球最大的經濟體，也是比特幣交易活動最為活躍的國家之一，美國對數字貨幣採用的就是分散監管、多頭監管的模式。2013年美國參議院召開有關比特幣的聽證會，首次公開承認了比特幣的合法性。2014年美國國稅局（IRS）就發布了徵稅的指導原則，在稅務系統中將比特幣視作財產而非貨幣，而金融市場監管主體從各自視角出發，也逐漸把比特幣納入監管範疇。

期貨市場接納，產品不斷豐富。首先，早在2015年，美國商品期貨委員會（CFTC）把比特幣和其他數字貨幣合理定義為商品，並在2017年批准CBOE和CME上線以現金交割的比特幣期貨，其後進一步批准了以實物交割的比特幣期貨合約，而在CBOE退出比特幣期貨市場的當下，近期CME再推迷你比特幣期貨，進一步擴大了數字貨幣衍生品產品系列。

明確監管立場，SEC謹慎推新。其次，美國證監會（SEC）也是比特幣相關活動監管的重要主體之一，早期其就對與數字貨幣相關的投資採取了執法行動，2017年SEC發布報告明確將ICO視為證券發行的立場。相對而言，SEC對於比特幣相關的金融產品推出態度較為謹慎，多份比特幣ETF的申請遲遲沒有得到批複，這也使得加拿大捷足先登，成為北美首隻比特幣ETF的誕生地。

貨幣架構約束，特許牌照經營。最後，比特幣作為私人發行的貨幣得到部分認可，因而比特幣等數字貨幣在美國不僅要受到證券監管架構的約束，還要受到貨幣監管架構的約束。如紐約州金融服務局在紐約州《金融服務法》之下，規定數字貨幣業務經營者要獲得「比特許可（BitLicense）」，目前其已經批複了28個虛擬貨幣相關的許可。美國統一州法委員會制定的《虛擬貨幣業務統一監管法案》同樣要求牌照監管。

歐盟「各自為政」，合作也漸增強。整體來看，歐洲多數國家對於比特幣持較為開放包容的態度，而歐盟的組織架構特點決定了其對比特幣的監管措施同美國類似，基本上處於各成員國「各自為政」的局面，並沒有施行較多的統一約束。比如德國是世界首個承認比特幣合法地位的國家，而法國現階段並不認同比特幣的貨幣地位。不過近來歐盟逐漸注重對於比特幣等數字貨幣領域的反洗錢監管，針對比特幣兌換、存儲、交易等行為在歐盟層面均制定了各項反洗錢的規定，力圖推動區域內的監管合作。

新加坡集中監管，立法明確權責。與美國模式不同，新加坡對比特幣等數字貨幣採用的是集中監管、統一監管的模式。2017年11月新加坡金管局（MBS）即發布數字貨幣指引，明確了其在數字貨幣監管中的主體地位，而其後《支付服務法案》的推出，進一步規範了該國的數字貨幣業務開展。

根據此項法案，具有支付功能的數字貨幣相關業務開展需要向MAS申請特許經營牌照，牌照根據服務提供商持有的數字貨幣量和交易量大小共分為「貨幣兌換」、「標準支付機構」、「大型支付機構」三種，法案還對支付服務經營機構提出了合規和風險控制等其它方面的要求。法案實施後，受保護的數字貨幣交易門檻從此前的3000萬新加坡元降至500萬新加坡元，提高了交易保障水平。

日本情況類似，監管逐漸完善。日本的情況同新加坡類似，日本金融廳（FSA）是監管比特幣等數字貨幣業務活動的主要機構。由於日本數字貨幣發展較早，且境內數字貨幣交易所屢次發生監管風險事件，因此對於數字貨幣的監管法規不斷完善修正。

如2017年4月的《支付服務法案》正式承認比特幣是一種合法的支付方式，也提出了對於數字資產交易所的監管要求，2019年通過的《資金結演算法》修正案進一步加強了數字貨幣兌換和交易規則的措施。在監管措施的完善過程中，日本加密貨幣交易量也穩中有升，特別是保證金交易的比例顯著提高。

總結來看，分散監管的優勢在於能夠利用現有的法律框架，多種監管主體也可以並存和互為補充，但難免存在監管空白、監管重疊和監管套利等問題；而集中監管的優勢在於能夠針對比特幣等數字貨幣本身的特點來進行制度設計，更加切合相關業務需要與風險控制的要求。

3、部分大國加強限制，多數實屬無奈之舉

認定比特幣為非法的少數經濟體，不僅以低收入經濟體居多，而且大都經濟體量較小。在世界銀行有2019年GDP數據統計的186個經濟體之中，這些認定比特幣為非法的經濟體，經濟規模排在最前列的孟加拉國也僅在40名，未進入全球GDP前20%之列。

部分大國或加入限制之列。誠然，各經濟體對於比特幣的監管態度會隨時間改變，比如近期不少大國如土耳其、印度等就紛紛表示，可能會加入到對於比特幣限制甚至禁止的經濟體之列。究其原因，疫情衝擊使得這些經濟體增長狀況有所惡化，而國內通脹水平又明顯抬頭，如今年4月土耳其CPI同比增速已超過17%。

匯率承受壓力，貶值幅度加劇。在通脹高企、經濟恢復緩慢的情況下，人們對於本國貨幣的信心減弱，匯率承受較大壓力。如2019年12月1美元可兌換71.19印度盧比，而今年4月則提高到1美元兌換74.53印度盧比，這意味著印度盧比相對於美元明顯貶值，同期1美元可兌換的土耳其里拉也從5.84升至8.16。

維持貨幣地位，多屬無奈之舉。比特幣在部分程度上能夠作為信用貨幣的替代品，抵禦流動性泛濫的衝擊，而在本國貨幣貶值壓力較大的情況下，居民對於比特幣的配置需求上升，甚至形成替代本國貨幣的趨勢，比如在當前比特幣交易量中，土耳其里拉佔比排在第六位，遠遠高過其在國際貨幣體系中的應有地位。因此，為了防止對於本國貨幣的削弱，這些國家出台對於比特幣的限制措施，多數也屬無奈之舉。

4、我國仍為限制態度，海外措施值得借鑒

我國限制態度，防範金融風險。過去我國也曾掀起過比特幣的熱潮，而監管部門關注到了其可能帶來的金融風險，對比特幣的態度也逐漸轉為謹慎限制。

2013年中國人民銀行等五部委聯合發布《關於防範比特幣風險的通知》，明確比特幣的屬性是虛擬商品而並非貨幣，各金融機構和支付機構不得開展與比特幣相關的業務，但允許個人自由交易。

2017年七部委聯合發布《關於防範代幣發行融資風險的公告》，進一步明確我國對於比特幣的限制態度，指出代幣發行融資是「未經授權」的非法公開融資行為，同年我國監管部門開展了針對比特幣交易平台的大力清查活動。

研究監管規則，海外值得借鑒。近期在博鰲亞洲論壇上，央行副行長李波表示，正在研究對比特幣、穩定幣監管規則。而海外發達經濟體的部分現有監管措施值得我們借鑒，如不少經濟體採用的特許經營牌照方式就取得了較好的監管效果。比特幣作為一種投資工具，在國際市場交易中已初具規模，而部分研究也指出，比特幣具備一定的國際貨幣儲備職能。毋庸置疑的是，如果其希望能夠得到更為廣泛地使用，就必須要接受嚴格監管。

風險提示：政策變動，經濟恢復不及預期。

冷萃財經原創，作者：Awing，轉載請註明出處：https://www.lccjd.top/2021/05/18/%e6%af%94%e7%89%b9%e5%b8%81%e5%ba%94%e5%bd%93%e5%a6%82%e4%bd%95%e7%9b%91%e7%ae%a1%ef%bc%9f/?variant=zh-tw